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Ein Wort kann eine Grundsatzfrage aufwerfen. Der neu gewählte Landtagspräsident von Sachsen-Anhalt, Tobias Rausch, sprach in einem Interview bei Nius live über die nächsten Schritte seiner Partei. Ein Bericht über das Gespräch gibt dies als den Weg von der Opposition zur Regierungspartei und zur „Staatspartei“ wieder. Was Rausch mit dem letzten Begriff genau verbindet, lässt sich daraus nicht abschließend entnehmen. Für die Frage, die sich daran anschließt, braucht es auch keine Unterstellung einer verborgenen Absicht. Sie lautet: Was unterscheidet eine Partei, die regiert, von einer Partei, die sich mit dem Staat identifiziert?

Eine Regierungspartei übernimmt politische Verantwortung auf Zeit. Sie kann Mehrheiten gewinnen, Gesetze verändern und die Regierung führen. Der Staat hingegen umfasst auch die Opposition, die Gerichte und jene Einrichtungen, die öffentliche Aufgaben unabhängig von den wechselnden politischen Mehrheiten erfüllen müssen. Der Staat ist keine höhere Entwicklungsstufe einer politischen Partei.

Auch der Ausdruck „staatstragend“ hebt diese Unterscheidung nicht auf. Eine Partei kann die Verfassungsordnung stützen, indem sie deren Regeln achtet und Verantwortung für das Gemeinwesen übernimmt. Daraus erwächst ihr kein besonderes Eigentumsrecht an dessen Institutionen. Dass sich auch etablierte Parteien gelegentlich als nahezu unentbehrlich für den Staat verstehen, wäre kein Gegenargument. Es wäre ein weiterer Anlass, das zugrunde liegende Selbstverständnis zu prüfen.

Das Grundgesetz und die politischen Parteien

Das Grundgesetz weist den Parteien eine herausgehobene Stellung zu. Artikel 21 bestimmt: „Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit.“ Dieses Mitwirken ist keine beiläufige Nebenaufgabe. Parteien bündeln Interessen, entwickeln Programme, stellen Kandidaten auf und vermitteln zwischen Gesellschaft und staatlicher Entscheidungsfindung. Das Parteiengesetz zählt sie ausdrücklich zu den notwendigen Bestandteilen der freiheitlichen demokratischen Grundordnung. Wer aus dem Wort „mitwirken“ eine möglichst bedeutungslose Rolle der Parteien ableiten wollte, würde ihre verfassungsrechtliche Funktion verkennen.¹

Aber auch eine notwendige Vermittlungsfunktion begründet kein Monopol. Politische Willensbildung findet ebenso in Verbänden, Bürgerinitiativen und öffentlichen Debatten statt. Und die verfassungsrechtliche Bedeutung der Parteien macht diese nicht zu Staatsorganen. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil zur Parteienfinanzierung vom Januar 2023 bekräftigt, dass Parteien ihre Unabhängigkeit vom Staat und ihre Verwurzelung in der Gesellschaft bewahren müssen. Ihre besondere Stellung beruht gerade darauf, dass sie gesellschaftliche Kräfte in staatliche Entscheidungsprozesse hineintragen.²

Deshalb müssen wir genauer unterscheiden, als es die Forderung nach einer Trennung von Partei und Staat zunächst nahelegt. Parlament und Regierung sind Teile des Staates. In einer parlamentarischen Demokratie ist ihre Verbindung mit den Parteien gewollt. Eine Regierung muss politische Ziele verfolgen dürfen und dafür parlamentarisch verantwortlich sein. Eine Verwaltung, die demokratisch beschlossene Vorgaben umsetzt, darf sich diesen Vorgaben nicht unter Berufung auf ihre Unabhängigkeit entziehen. Institutionelle Sicherung bedeutet keinen Staat außerhalb demokratischer Verantwortung.

Innerhalb dieser Ordnung gelten jedoch unterschiedliche Bindungen. Abgeordnete des Bundestages vertreten nach Artikel 38 das ganze Volk und sind an Aufträge und Weisungen nicht gebunden. Richter sind nach Artikel 97 unabhängig und dem Gesetz unterworfen. Für den Zugang zu öffentlichen Ämtern nennt Artikel 33 Eignung, Befähigung und fachliche Leistung als Maßstab; die Besetzung politischer Regierungsämter folgt anderen Regeln. Besonders deutlich formuliert es das Beamtenstatusgesetz: „Beamtinnen und Beamte dienen dem ganzen Volk, nicht einer Partei.“ Die Verwaltung untersteht politischer Leitung. Ihre Entscheidungen müssen dennoch unparteiisch und rechtmäßig bleiben.³

Wo fangen die realen Probleme an?

Die Problematik beginnt dort, wo diese unterschiedlichen Funktionen unter einem gemeinsamen parteipolitischen Verfügungsanspruch verschwinden. Wenn bei der Besetzung einer Fachposition zuerst nach der passenden Parteibindung gefragt wird, verändert sich der Auswahlmaßstab. Wenn eine Kontrollfunktion als Gelegenheit verstanden wird, einen verlässlichen Parteifreund unterzubringen, wird die Kontrolle selbst geschwächt. Und wo berufliches Fortkommen von politischen Beziehungen abhängt, kann sich Loyalität bereits durch Erwartungsdruck verschieben. Dafür braucht es keine ausdrückliche Weisung, gegen die eigenen Amtspflichten zu handeln.

Das ist mehr als eine Frage persönlicher Anständigkeit. Eine nach Parteibindung organisierte Personalentscheidung kann qualifizierte Bewerber benachteiligen und fachliche Widersprüche entmutigen. Sie erschwert die Kontrolle, wenn die Kontrollierten und die Kontrolleure demselben politischen Netzwerk verpflichtet sind. Selbst wo die Amtsführung einwandfrei bleibt, leidet das öffentliche Vertrauen, sobald der Eindruck entsteht, Entscheidungen würden nach parteipolitischer Zugehörigkeit getroffen. Die Institution muss dann ihre Unabhängigkeit gegen ein Besetzungsverfahren behaupten, das Zweifel an dieser Unabhängigkeit erst erzeugt hat.

Dabei sagt eine Parteimitgliedschaft allein wenig über die Amtsführung aus. Ein Parteimitglied kann ein unabhängiger Richter oder ein unparteiischer Beamter sein. Umgekehrt schützt Parteilosigkeit nicht vor Abhängigkeit oder persönlicher Gefälligkeit. Entscheidend sind die Anforderungen des Amtes, das Verfahren seiner Besetzung und die tatsächlichen Bindungen seiner Träger. Eine pauschale Ausgrenzung politisch engagierter Bürger aus öffentlichen Funktionen würde das Problem verfehlen.

Das Bundesverfassungsgericht und das ZDF-Urteil

Dass übermäßiger politischer Einfluss auf öffentliche Institutionen ein reales Problem ist, zeigt die Rechtsprechung zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk. 2014 erklärte das Bundesverfassungsgericht wesentliche Regelungen zur Zusammensetzung der ZDF-Aufsichtsgremien für unvereinbar mit der Rundfunkfreiheit. Der Anteil staatlicher und staatsnaher Mitglieder darf dort höchstens ein Drittel betragen. Das Gericht bezog ausdrücklich auch die Wirkung parteipolitischer Kommunikationsstrukturen ein, wie sie sich in den sogenannten Freundeskreisen zeigte. Es prüfte also nicht lediglich die förmliche Verteilung der Sitze, sondern berücksichtigte die informellen Wege politischer Einflussnahme.⁴

Diese Entscheidung hat einen besonderen Gegenstand. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist keine Regierungsbehörde, und sein Gebot der Staatsferne lässt sich nicht unverändert auf die Verwaltung übertragen. Für unsere Fragestellung zeigt das Urteil dennoch etwas Wesentliches: Die Beteiligung mehrerer Parteien gewährleistet für sich genommen noch keine institutionelle Unabhängigkeit. Auch ein zwischen politischen Kräften ausgehandeltes Gleichgewicht kann einen bestimmenden Einfluss auf eine Einrichtung ermöglichen, deren Aufgabe gerade Distanz zu diesen Kräften verlangt.

Das betrifft eine verbreitete Rechtfertigung parteipolitischer Besetzung. Wird Einfluss unter mehreren Parteien verteilt, gilt die Verteilung leicht als ausgewogen und damit als hinreichend legitimiert. Doch ein Ausgleich zwischen Parteien beantwortet zunächst nur die Frage, welche Partei wie viel Einfluss erhält. Ob Parteien diesen Einfluss in der betreffenden Institution in diesem Umfang haben sollten, ist damit noch nicht entschieden. Die Unabhängigkeit einer Einrichtung lässt sich nicht einfach als Summe verschiedener Parteibindungen herstellen.

Parteienstaat – ein janusköpfiger Begriff

Der deutsche Parteienstaat ist weder eine neue Erscheinung noch a priori ein Verfassungsverstoß. Der Begriff kann die zentrale Rolle der Parteien in der parlamentarischen Demokratie beschreiben. Er kann aber auch jene Ausdehnung parteipolitischer Einflussnahme bezeichnen, die über diese Rolle hinausgeht. Gerade deshalb reicht es nicht, sämtliche Verflechtungen pauschal zu verurteilen. Zu prüfen ist jeweils, welche demokratische Legitimation eine Mitwirkung vermittelt und wo sie die sachgerechte Aufgabenerfüllung oder eine notwendige Unabhängigkeit beeinträchtigt.

Die institutionelle Frage stellt sich besonders scharf, wenn politische Kräfte an Einfluss gewinnen, bei denen Zweifel an der Bereitschaft zur demokratischen Selbstbegrenzung bestehen. Wo eine Besetzungspraxis vor allem deshalb erträglich erscheint, weil ihre bisherigen Nutznießer mit ihr maßvoll umgehen, bleibt eine strukturelle Schwäche bestehen. Ein Regierungswechsel schafft sie nicht erst. Er kann sichtbar machen, wie weit die Funktionsfähigkeit einer Einrichtung von politischen Gewohnheiten statt von belastbaren Sicherungen abhängt.

Keine Verfassung kann alle Risiken ausschließen. Auch rechtliche Sicherungen brauchen Menschen, die sie respektieren und durchsetzen. Dennoch macht es einen erheblichen Unterschied, ob der Schutz einer Institution vornehmlich auf freiwilliger Zurückhaltung beruht oder durch überprüfbare Verfahren, wirksame Kontrolle und gesicherte Rechtspositionen gestützt wird. Demokratische Selbstbegrenzung ist eine notwendige politische Tugend. Sie sollte institutionelle Vorkehrungen ergänzen, nicht deren Fehlen verdecken.

Was wäre nötig?

Daraus ergeben sich konkrete Anforderungen. Bei fachlich geprägten öffentlichen Ämtern müssen Auswahlkriterien nachvollziehbar und Entscheidungen überprüfbar sein. Für Funktionen mit besonderem Unabhängigkeitsbedarf kommen klar begründete Unvereinbarkeiten mit bestimmten Parteiämtern und ein Schutz vor sachwidriger Abberufung in Betracht. Parlamentarische Wahlverfahren können demokratische Legitimation vermitteln, etwa bei der Besetzung von Richterämtern; sie begründen keine anschließende Weisungsbindung an die wählende Mehrheit. Welche Sicherung passt, muss sich aus der Aufgabe der jeweiligen Institution ergeben.

Diese Prüfung verlangt gleiche Maßstäbe gegenüber allen Parteien. Sie setzt weder deren Ziele noch deren Verhalten gleich. Eine rechtsstaatlich arbeitende Partei und eine Partei, die institutionelle Grenzen angreift, sind politisch unterschiedlich zu beurteilen. Gerade deshalb müssen die Regeln der Amtsausübung auch unter Bedingungen tragen, unter denen ihr Missbrauch wahrscheinlicher wird. Wer parteipolitische Vereinnahmung erst dann beanstandet, wenn eine unerwünschte Partei von ihr profitiert, lässt die strukturelle Voraussetzung unangetastet.

¹ Verfassungsrechtliche Parteienrolle

Artikel 21 Absatz 1 GG und § 1 Absätze 1 und 2 Parteiengesetz. Die zentrale politische Rolle der Parteien und die Grenzen institutioneller Verfügungsansprüche sind auseinanderzuhalten.

Artikel 21 GG · Parteiengesetz

² Gesellschaftliche Verwurzelung

BVerfG, Urteil vom 24. Januar 2023, 2 BvF 2/18, insbesondere zur Staatsfreiheit und gesellschaftlichen Verwurzelung der Parteien. Der Entwurf leitet daraus kein allgemeines Verbot politischer Mitwirkung bei der Ämterbesetzung ab.

Entscheidung

³ Unterschiedliche Amtsbindungen

Artikel 38 Absatz 1, Artikel 97 Absatz 1 und Artikel 33 Absatz 2 GG sowie § 33 Absatz 1 Beamtenstatusgesetz. Das Beamtenstatusgesetz betrifft die Landes- und Kommunalbeamten. Die Bestenauslese für öffentliche Dienstämter darf nicht pauschal auf politische Regierungsämter übertragen werden.

Artikel 38 GG · Artikel 97 GG · Artikel 33 GG · § 33 BeamtStG

⁴ Konkretes institutionelles Beispiel

BVerfG, Urteil vom 25. März 2014, 1 BvF 1/11 und 1 BvF 4/11, insbesondere Randnummern 54 und 55 sowie 89 ff. Die Drittelgrenze ist ein rundfunkspezifischer Maßstab. Eine allgemeine Anwendung auf staatliche Einrichtungen behauptet der Entwurf nicht.

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